NSA i ochrona gruntów rolnych na farmach fotowoltaicznych

Prawne zasady ochrony gruntów rolnych nadal budzą kontrowersje i rozbieżności. NSA w prowadzonych przez nas sprawach dotyczących realizacji elektrowni fotowoltaicznych na gruntach rolnych podał, że chronione są nie tylko grunty najwyższych klas I-III, ale także pozostałych IV, IVa, IVb, V i VI. Przeciwnie niż w nauce prawa – NSA podał, że w jego ocenie art. 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, może być samodzielną podstawą ochrony gruntu w konkretnej sprawie.

W doktrynie wskazuje się, że art. 3 jest tylko przepisem ogólnym i kierunkowym, natomiast szczegółowe zasady ochrony realizowane są w trybie art. 6 i nast. ustawy w myśl zasady lex specialis derogat legi generali. My również byliśmy i jesteśmy tego zdania. W art. 3 nie ma bowiem żadnych kryteriów, zasad ochrony ani trybów postępowania. Podano tam tylko, że ochrona polega na ograniczaniu, zapobieganiu i rekultywacji. Natomiast NSA z treści tego przepisu prawa wywiódł, że organ odpowiedzialny za ochronę gruntów może poprzez uznanie administracyjne samodzielnie uznawać, czy w danej sprawie rolnicze przeznaczenie gruntu jest zagrożone. Jak podaje NSA – wystarczy aby stosownie to uzasadnił oraz wziął pod uwagę zakres i charakter inwestycji oraz to czy przekształcenie jest trwałe.

Z takim poglądem nie można się zgodzić; jest on niebezpieczny dla inwestorów. Po pierwsze dlatego, że losy inwestycji są zdane na uznanie urzędnicze. Po drugie pewność obrotu prawnego jest zagrożona, gdyż – zdaniem NSA – nie ma i nie są potrzebne ścisłe kryteria ochrony gruntów, a tym samym możliwości ograniczenia inwestycji. NSA w omawianych orzeczeniach podał, że ochrona gruntów jest realizacją polityki państwa. W trakcie oceny należy uwzględnić „zasady zrównoważonego rozwoju” oraz „strukturę gruntów w danej gminie”.

Natomiast pod kątem zasady legalizmu, czyli działania w granicach i na podstawie przepisów prawa – jest to absurd. Kryteria zaproponowane przez NSA nie są kryteriami ustawowymi. Do tego NSA podał, że organ może uwzględnić zapisy studium obowiązującego kiedyś lub obecnie na terenie gminy.

Podczas gdy studium nie ma nawet waloru aktu prawnego. Tym samym zasady legalizmu i praworządności z art. 6 kpa oraz art. 7 Konstytucji RP, które przewidują, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, okazują się w stosunku do ochrony gruntów rolnych drugorzędne. Także paremia lex specialis derogat legi generali, która pochodzi i obowiązuje od czasów starożytego Rzymu, dla NSA jest niczym.

sygn. akt II OSK 1380/21

sygn. akt II OSK 1554/21