Zmiany w procedurze administracyjnej w 2017r. – zasady ogólne

Od 1 czerwca 2017r. w procedurze administracyjnej czyli Kodeksie postępowania administracyjnego obowiązywać będą szerokie zmiany dotyczące załatwiania spraw administracyjnych.

Dla porządku wyjaśnić trzeba, że większość decyzji administracyjnych, w tym pozwoleń, koncesji i zgód wydawanych jest po przeprowadzeniu procedury administracyjnej. Oznacza to, że zmiany te będą miały znaczący wpływ na prowadzenie przedsiębiorstw i inwestycji, ale także na codzienne kontakty obywateli z urzędami.

Autorzy projektu kładą nacisk na rozwiązanie problemu przewlekłego prowadzenia postępowań administracyjnych. Drugą bolączką systemu administracji – ich zdaniem – jest brak zaufania obywateli do organów administracji publicznej. W tym celu dokonują istotnych zmian m.in. w zasadach ogólnych regulujących postępowanie administracyjne.

Przed wszystkim dostrzeżono problem zbytniego formalizmu w załatwianiu spraw administracyjnych. Stąd planuje się wprowadzić zasadę polubownego rozstrzygania kwestii spornych. Zmiana ta wydaje się bardzo potrzebna, gdyż za jej pomocą będzie można w uzgodnieniu z organem wypracować treść decyzji administracyjnej. Pomijam przy tym fakt, że pozwoli ona uzgodnić stanowiska stron o rozbieżnych interesach bo brak należytej regulacji w tym zakresie nie odpowiadał zupełnie rzeczywistości. Problem polega jednak na tym, że podobny „luz decyzyjny” w załatwianiu sprawy organy mają już w ramach tzw. uznania administracyjnego, na przykład przy stosowaniu ulg podatkowych. Doświadczenia z tych postępowań wskazują, że urzędnicy niechętnie wybierają te skutki decyzji, które są korzystne dla obywatela. Przykładowo podczas realizowania jednej z dużych inwestycji energetycznych organ kilkadziesiąt razy wzywał do uzupełnienia dokumentacji i potrzebował na to ponad rok czasu; ugoda administracyjna mogłaby spełnić jego oczekiwania, pod warunkiem elastycznego podejścia organu do sprawy.

Wprowadza się też zasadę przyjaznej interpretacji przepisów prawa na korzyść strony. Zmiana ta jest reakcją na niedostateczne stosowanie już obowiązującej zasady zaufania obywateli do organów administracji publicznej. Teraz na organy wprost będzie nałożony obowiązek rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony. Jednak już w uzasadnieniu projektu zastrzeżono, że jest to zasada uzupełniająca i jej stosowanie nie powinno być automatyczne i oby nie stało się iluzoryczne.

W ramach zasad ogólnych odnoszących się do postępowań administracyjnych projektuje się wprowadzenie zasady bezstronności, równego traktowania i proporcjonalności. Hasła te brzmią bardzo szlachetnie. Jednak co się za nimi kryje ? Zasada bezstronności ma oznaczać, że organy administracji i ich pracownicy nie powinni w swoich działaniach kierować się jakimikolwiek interesami czy motywami pozaprawnymi. Wiele jest przykładów inwestycji zgodnych z prawem lecz niechcianych przez urzędników. Wprowadzenie tej zasady to uszczegółowienie już obowiązującej zasady legalizmu – działania organów wyłącznie w granicach i na podstawie przepisów prawa. Zasada równego traktowania ma dotyczy wprowadzenia zakazu dyskryminacji, co jest nowością w tej procedurze, a zasada proporcjonalności nakazuje ważyć interes publiczny z interesem prywatnym. Z tym organy administracji mają duży problem choćby na gruncie władztwa planistycznego. W związku z tym, że zasady przewidują jedynie kierunki działania i posługują się pojęciami nieostrymi, to znów o ich stosowaniu zadecydują okoliczności konkretnego przypadku.

Planuje się również wprowadzenie zasady pewności prawa. Chodzi o przewidywalność działań władzy publicznej i niezmieniania utrwalonej praktyki. W uzasadnieniu projektu czytamy, że ma to znaczenie szczególnie gdy w inwestycję zaangażowane są znaczne środki finansowe. Przykładem, który świadczy o zupełnie przeciwnej praktyce organów publicznych jest ustawa z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych. Prowadzone dla tych inwestycji procedury przepisami tej ustawy nakazano umorzyć. Uważam, że ta zasada jest i pozostanie martwa. Wyłom w niej stanowić będzie pogląd, że przecież ustawodawcy nie można pozbawić możliwości wprowadzania zmian do systemu prawnego, nawet gdy dotyka to inwestorów, w tym sensie, że „reguły gry” są radykalnie zmieniane w trakcie realizowania inwestycji. Takie zjawisko jest faktem.

Dość niepokojący wydaje się też sposób zmian w zasadzie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Sądy administracyjne w swych orzeczeniach konsekwentnie podawały, że strona ma prawo do załatwienia jej sprawy w sposób merytoryczny przez organy dwóch instancji. Autorzy zmian przewidują, że reguła ta nie ma konstytucyjnego charakteru i przewidują od niej wyjątki, odsyłając przy tym do przepisów szczególnych. Rodzi to niebezpieczeństwo, że we wszelkiego rodzaju specustawach tryby odwoławcze będą odmienne od tych określonych w kodeksie, a przede wszystkim będą ograniczone. Tak dzieje się już w programach przewidujących dofinansowanie ze środków unijnych.

W związku z powyższym generalny kierunek zmian ocenić należy jako prawidłowy. Jednakże wprowadzenie większej dowolności podczas rozstrzygania spraw administracyjnych może wywołać skutek odwrotny od zamierzonego. Postępowania mogą wprawdzie przyśpieszyć lecz kosztem ochrony interesu jednostki.

r.pr, Michał Brzeszczak