Postępowania administracyjne – błędy organów

Każdy inwestor, bez względu na to, czy jest osobą prywatną, czy też spółką prawa handlowego, aby uzyskać decyzję administracyjną – pozwolenie, zgodę, koncesję itd., potrzebuje przeprowadzić postępowanie administracyjne. Organy administracji odpowiedzialne za te procedury popełniają wiele błędów, rzutujących na realizację przedsięwzięć.

Wszczęcie postępowania

Postępowanie może być wszczęte na wniosek podmiotu zainteresowanego. Wniosek (podanie) musi spełniać określone w przepisach prawa wymogi. Jeśli podanie tych koniecznych elementów nie zawiera, wtedy organ wzywa wnioskodawcę do jego uzupełnienia w terminie do siedmiu dni. Nakreśla przy tym rygor przewidziany w ustawie – Kodeksie postępowania administracyjnego (Kpa), że jeżeli braki podania nie zostaną uzupełnione, podanie pozostanie bez rozpoznania.

W tym zakresie organy administracji nie mają dowolności. Ani nie mogą zakreślać dłuższego terminu niż przewidziany w Kpa, czyli innego niż w wymiarze siedmiu dni, ani nie mogą stosować innego rygoru niż pozostawienie podania bez rozpoznania. Przede wszystkim jednak rygorów tych nie mogą stosować do innych braków, które powstają w postępowaniu. A mimo tego organy próbują adoptować je do takich sytuacji, co jest niezgodne z prawem. Dzieje się to ze szkodą dla wnioskodawcy, jeśli bowiem organ przekroczy te granice i wezwie do uzupełnienia braków, które brakami podania nie są, to w sprawie powstaje ryzyko pozostawienia podania bez rozpatrzenia – czyli jego ignorancja przez organ. Wnioskodawca może temu przeciwdziałać, korzystając ze środków na bezczynność. Jest to jednak o tyle niekorzystne, że zamiast koncentrować się na istocie wniosku, musi usuwać braki proceduralne, leżące obok głównej problematyki postępowania. Perspektywa uzyskania decyzji oddala się.

Precyzując, elementy które nie stanowią braków formalnych podania, nie mogą być usuwane w omawianym tu trybie art. 64 Kpa. Pozostałe elementy konieczne do wyjaśnienia uzupełnia się na podstawie art. 50 Kpa. W tym przypadku wyjaśnienie lub uzupełnienie może dotyczyć wszystkich innych okoliczności i elementów istotnych dla rozstrzygnięcia. Termin na ich uzupełnienie organ administracji może zakreślać dowolnie. W przeciwieństwie do wyżej przedstawionego – może być przedłużany. Znów nieuczynienie zadość wezwaniu nie może być opatrzone rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania. A to dlatego, że postępowanie na skutek wniesienia podania zostało już skutecznie wszczęte. Wobec tego nie można go zakończyć inaczej, jak poprzez załatwienie wniosku. W tym drugim trybie zarówno organ, jak i wnioskodawca mają większa swobodę, a ich czynności przybliżają do zakończenia sprawy.

Przykładem naruszenia tych zasad jest wzywanie przez organ do uzupełnienia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko (art. 66 z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko) w trybie art. 64 Kpa, oparzając wezwanie rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania. Takie działanie narusza choćby zasady logiki, gdyż raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko pojawia się w sprawie wtedy, gdy podanie spowodowało jej skuteczne wszczęcie. Nie można więc stosować rygoru pozostawienia bez rozpoznania do innych dokumentów niż podanie. W ten sposób procedował jeden z organów w sprawie dotyczącej wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla elektrowni wiatrowych o mocy 6 MW w województwie kujawsko – pomorskim. Jednak błędy organów w tym zakresie są w stanie opóźnić lub wstrzymać każdą inwestycję, bez względu na branżę.

Bazowanie na okolicznościach pozaprawnych

Naczelną zasadą postępowania administracyjnego jest zasada legalizmu – art. 6 Kpa. Oznacza ona, że organy administracji działają na podstawie i w granicach przepisów prawa. Zasada ta ma umocowanie w Konstytucji RP. Oznacza ona, że przesłanki, które należy spełnić, aby uzyskać wnioskowaną decyzję, mogą być określone tylko w przepisach prawa. Organ nie może więc żądać spełnienia innych wymogów, których prawo nie nakłada. Nie może też żądać dokumentów, dowodów i materiałów nieprzewidzianych w przepisach prawa. Pokusa jednak, aby takich dodatkowych dokumentów żądać, jest duża. Obrazują to prowadzone postępowania. Organy administracji domagają się od wnioskodawców przedłożenia analiz, opracowań, raportów itd. przewidzianych w wewnętrznych instrukcjach organów, w zalecaniach, w zbiorach dobrych praktyk i wytycznych etc. Takie działania należy uznać za bezprawne. Wnioskodawca, aby uzyskać żądane prawa administracyjne, zobowiązany jest spełnić wymogi określone tylko w przepisach prawa i żadne inne. Nakładanie także innych obowiązków na wnioskodawcę niż przewidziane w ustawie jest przekroczeniem zasady legalizmu. Także kierowanie się przez organ podczas wydawania decyzji innymi okolicznościami niż przewidziane dla danego typu decyzji, godzi w prawa wnioskodawcy. Przykładem niech będzie nakładanie na inwestorów z zakresu odnawialnych źródeł energii obowiązku lokalizowania elektrowni wiatrowych w odległości 200 m od zadrzewień i zakrzewień. Żaden przepis prawa takiego wymogu nie przewiduje, a mimo to jest on powszechnie stosowany. Opisane tu nieprawidłowości nadal opóźniają szereg inwestycji z zakresu energetyki wiatrowej o łącznej mocy ok. 20 MW w województwie opolskim mimo, że inwestorzy już uzyskali korzystne rozstrzygnięcia organów wyższych instancji.

Czas trwania procedury

Przepisy Kpa jasno określają, w jakich terminach organ winien załatwić wniosek poprzez wydanie decyzji. Zasadniczo odbyć się to powinno bez zbędnej zwłoki. Gdy sprawa wymaga wyjaśnień, termin ten jest miesięczny. Jeśli sprawa jest szczególnie skomplikowana czas na jej załatwienie wynosi dwa miesiące. Ważne, że są to terminy maksymalne Recommended Reading. W sytuacji, gdy organ nie jest w stanie ich dotrzymać, zobowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i zakreślając nowy termin załatwienia sprawy.

I tu wachlarz przyczyn jest często nieograniczony, a przy tym ciekawy. Organy podają, że przyczyną opóźnienia w wydaniu decyzji są braki kadrowe, zbyt duży wpływ spraw do załatwienia, utrudnienia organizacyjne, konieczność prowadzenia w sprawie czynności, możliwość późniejszego załatwienia sprawy przewidziana w regulaminie itd. Jednak żaden z tych powodów, w świetle prawa, nie usprawiedliwia organu w opieszałym prowadzeniu sprawy. Okoliczności te nie wyłączają stosowania przepisów proceduralnych wprowadzających maksymalne terminy, w których wniosek strony musi być załatwiony. Dlatego też nie warto czekać w takiej sytuacji i należy korzystać ze środków dyscyplinujących organ. Często inwestorzy jednak z tego rezygnują, zakładając, że w ten sposób zyskają przychylność organu. Nic bardziej mylnego, długotrwałe prowadzenie procedury wcale nie oznacza woli dokładnego wyjaśnienia sprawy i pozytywnego załatwienia wniosku. Doniosłym przykładem takiego stanu rzeczy jest budowa farmy wiatrowej o mocy ok. 40 MW w województwie kujawsko – pomorskim, gdzie oczekiwanie na załatwienie odwołań od ostatnich decyzji w sprawie, a to pozwoleń na budowę, opóźniło realizację przedsięwzięcia od ponad rok.

Druga instancja niemerytoryczna

Mankamenty prowadzonych postępowań nie dotyczą tylko organów pierwszej instancji. Postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, co oznacza, że sprawa może i powinna być oceniona przez organy dwóch instancji. Organ drugiej instancji jest uprawniony i zobowiązany do ponownej merytorycznej oceny sprawy w razie wniesienia odwołania. Oznacza to, że wyjątkiem od zasady jest orzekanie przez organ drugiej instancji jako organ kasatoryjny, czyli poprzez eliminację wydanej decyzji oraz przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Zasadniczo organ drugiej instancji powinien orzekać reformatoryjnie, czyli w razie konieczności uchylić zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i orzec co do istoty sprawy. Praktyka wskazuje jednak, że dzieje się często odwrotnie. Organy drugiej instancji uchylają się od merytorycznej oceny spraw i zamiast oceniać je samodzielnie, przekazują organowi niższego stopnia do ponownego rozpatrzenia. Taka praktyka polega na nadużywaniu przepisu art. 138 §2 Kpa, który wprowadza możliwość uchylenia się przez organ drugiej instancji od merytorycznej oceny sprawy, gdy zakres koniecznych wyjaśnień jest na tyle szeroki, że wymagałby przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części. Przed organem drugiej instancji możliwe jest tylko przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego. Jednakże uchwycenie, gdzie leży granica między uzupełnieniem a ponownym wyjaśnieniem sprawy, jest często trudne. Rodzi więc pokusę po stronie organów drugiej instancji w mnożeniu zastrzeżeń do decyzji pierwszoinstancyjnej w taki sposób, aby uzasadnić konieczność ponownego wyjaśnienia i rozpatrzenia sprawy. Jest to też metoda na uchylanie się przez organy drugiej instancji od wydawania decyzji trudnych merytorycznie, a takie często dotyczą złożonych inwestycji.

Skutkiem takich działań jest przewlekłe prowadzenie postępowania w administracyjnym toku instancji. Czynnik ten jest destrukcyjny dla prowadzonych zadań czy projektów realizowanych przez strony. Wnioskodawca, zamiast uzyskać wymagane prawem uprawnienie administracyjne w postaci ostatecznej decyzji administracyjnej, „krąży” między organami dwóch instancji, gdyż nie są one w stanie merytorycznie i definitywnie ocenić jego sprawy.

Potwierdzeniem tych zarzutów jest fakt, że samorządowe kolegia odwoławcze, które oceniają m.in. sprawy z odwołań na decyzje o środowiskowych uwarunkowaniach, niezwykle rzadko decydują się na wydanie decyzji reformatoryjnej. Co gorsza, mimo że ta sama sprawa trafia do tych organów drugi lub trzeci raz – co pozwala uznać, że jej podstawa faktyczna jest już dogłębnie wyjaśniona – to samorządowe kolegia odwoławcze nie podejmują próby merytorycznej oceny sprawy poprzez wydanie decyzji orzekającej co do istoty sprawy, lecz przede wszystkim przekazują je do ponownego rozpatrzenia organowi niższego rzędu. Kilka pozytywnych przykładów pochodzi z województwa mazowieckiego i świętokrzyskiego, w których to organy II instancji wydały inwestorom decyzje o środowiskowych uwarunkowaniach dla elektrowni wiatrowych o łącznej mocy ok. 10 MW.

Zakończenie

Wszystkie opisane zachowania organów oddalają inwestorów od uzyskania oczekiwanych przezeń uprawnień administracyjnych. Procesy inwestycyjne przeciągają się, a Polska bywa postrzegana jako kraj zdominowany przez bariery urzędnicze. Wydaje się jednak, że do wyeliminowania tego zjawiska nie potrzeba kolejnych nowelizacji przepisów prawa, a jedynie odpowiedniego stosowanie już dostępnych instytucji prawnych.